CONGRESSO NACIONAL
COMISSÃO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL
REPRESENTAÇÃO BRASILEIRA

NOÇÕES BÁSICAS DE DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO

Prática Diplomática Brasileira

No Brasil, o ato internacional necessita, para a sua conclusão, da colaboração dos Poderes Executivo e Legislativo. Segundo a vigente Constituição brasileira, celebrar tratados, acordos e atos internacionais é competência privativa do Presidente da República (art. 84, inciso VIII), embora estejam sujeitos ao referendo do Congresso Nacional, a quem cabe, ademais, resolver definitivamente sobre tratados, acordos e atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional (art. 49, inciso I).

Portanto, embora o Presidente da República seja o titular da dinâmica das relações internacionais, cabendo-lhe decidir tanto sobre a conveniência de iniciar negociações, como de ratificar o ato internacional já concluído, a interveniência do Poder Legislativo, sob a forma de aprovação congressual, é, via de regra, necessária.

A tradição constitucional brasileira não concede o direito de concluir tratados aos Estados-membros da Federação. Nessa linha, a atual Constituição diz competir à União, "manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais" (art. 21, inciso I). Por tal razão, qualquer tratado que um estado federado ou município deseje concluir com Estado estrangeiro, ou unidade dos mesmos que possua poder de concluir tratados, deverá ser feito com a intermediação do Ministério das Relações Exteriores, decorrente de sua própria competência legal. A necessidade dessa intermediação impõe-se, igualmente aos demais Ministérios.

A presença crescente do Brasil no cenário internacional e a conseqüente intensificação dos contatos gerou nos últimos anos um aumento significativo de atos internacionais negociados e concluídos pelo Brasil, sobre as mais diversas matérias. A título exemplificativo, durante o Império, o Brasil concluiu 183 atos internacionais; na Primeira República, 200 atos; nos quatro anos da administração do Presidente Fernando Henrique Cardoso foram celebrados 392 atos bilaterais e 143 multilaterais.

Historicamente, foram as regras consuetudinárias que regeram os tratados, utilizando certos princípios gerais, notadamente, o do respeito ao acordado ("pacta sunt servanda") , o do livre consentimento e o da boa fé das Partes contratantes. A partir do final do século XIX, algumas causas podem ser apontadas pelas mudanças e pela complexidade por que passou o direito dos tratados ou das gentes: a erosão do protagonismo concentrado na pessoa do Chefe de Estado; a multiplicação dos regimes republicanos; a progressiva constitucionalização das monarquias; e, o envolvimento, no processo, de órgãos de

representação popular. No século XX, surgem dois fenômenos novos: o aparecimento das organizações internacionais e a codificação do direito dos tratados, transformando regras costumeiras em regras convencionais escritas, expressas elas mesmas no texto de um tratado.

Essa codificação foi resultado dos trabalhos de vinte anos da Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas, que levou à adoção, em 1969, da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados. Ela entrou em vigor internacional em 27 de janeiro de 1980. No Brasil, o Executivo encaminhou ao Legislativo, em abril de 1992, o texto da Convenção para exame e eventual aprovação. Embora o Brasil ainda não seja parte dela, suas normas são tidas como vigentes por expressarem costume internacional.

A mencionada Convenção definiu tratado internacional como "um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica" (Art.2, a). Assinale-se que, para o Ministro Francisco Rezek (Direito Internacional Público, 1996), "tratado é todo acordo formal concluído entre sujeitos de direito internacional, e destinado a produzir efeitos jurídicos", de conteúdo variável e que dá cobertura legal à sua própria substância. Assim se pode dizer que, em linhas gerais, o direito dos tratados expressa:

a.como negociam as partes;

b.através de que órgãos;

c.que gênero de textos produzem;

d.como asseguram que o texto é autêntico;

e.como manifestam seu consentimento definitivo;

f.como põem o compromisso em vigor;

g.que efeitos produz sobre os pactuantes e/ou sobre terceiros;

h.formas de duração, alteração e término dos atos.

Cabe registrar, finalmente, que na prática de muitos Estados vicejou, por várias razões, o costume de concluir certos tratados, sem aprovação legislativa. Eles passaram a ser conhecidos como acordos em forma simplificada ou acordos do Executivo. Todas as Constituições brasileiras, inclusive a vigente, desconhecem tal expediente.

Nomenclatura

É variada a denominação dada aos atos internacionais, tendo havido considerável evolução através dos tempos. A denominação escolhida não influencia o caráter do instrumento, embora se possa estabelecer certa diferenciação na prática diplomática brasileira, decorrente do conteúdo do ato e não de sua forma. Nesse sentido, se pode dizer que, qualquer que seja a sua denominação, o ato internacional deve ser formal, com teor definido, por escrito, regido pelo Direito Internacional e que as partes são necessariamente pessoas jurídicas de Direito Internacional Público.

1 – TRATADO

A expressão Tratado foi escolhida pela Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969, como termo para designar, genericamente, um acordo internacional, qualquer que seja sua denominação específica.

Tratado seria o ato bilateral ou multilateral ao qual se deseja atribuir especial relevância política. Nessa categoria se destacam, por exemplo, os tratados de paz e amizade, tratados de amizade e cooperação.

2 – CONVENÇÃO

Normalmente reserva-se o termo Convenção a atos multilaterais, oriundos de conferências internacionais e versando assunto de interesse geral. Exemplos: as convenções de Viena sobre relações diplomáticas, relações consulares e direito dos tratados.

3 – ACORDO

Entende-se por acordo, os atos bilaterais ou multilaterais com reduzido número de participantes e importância relativa, de natureza política, econômica, comercial, cultural, científica e técnica.

4 – AJUSTE OU ACORDO COMPLEMENTAR

É o ato que dá execução a outro, anterior, devidamente concluído. Em geral, são colocados ao abrigo de um acordo-quadro ou acordo-básico.

5 - ACORDO POR TROCA DE NOTAS

Emprega-se troca de notas diplomáticas para assuntos de natureza administrativa, bem como para alterar ou interpretar cláusulas de atos já concluídos.

6 – MEMORANDO DE ENTENDIMENTO

Tem sido utilizado para atos de forma bastante simplificada, destinados a registrar princípios gerais que orientarão as relações entre as Partes, seja nos planos político, econômico, cultural ou em outros.

7 – PROTOCOLO

Protocolo é um termo que tem sido usado nas mais diversas acepções, tanto para acordos bilaterais, quanto para multilaterais. Aparece designando acordos menos formais que os tratados, ou acordos complementares

ou interpretativos de tratados ou convenções anteriores. É utilizado ainda para designar a ata final de uma conferência internacional. Tem sido usado, na prática diplomática brasileira, preferivelmente sob a forma de "protocolo de intenções".

8 – PROTOCOLO DE INTENÇÕES

É um ato de menor hierarquia que não encerra um acordo de vontades, mas apenas um início de compromisso.

9 – CONCORDATA

O termo concordata possui, no direito dos tratados, significação singular. Esse nome é estritamente reservado ao tratado bilateral em que uma das partes é a Santa Sé.

Formato

1– TRATADO, ACORDO E AJUSTE COMPLEMENTAR

Os tratados, os acordos e os ajustes complementares obedecem, tradicionalmente, o padrão abaixo:

a) Títulos: indica o tema a ser acordado

b) Preâmbulo: indica as Partes Contratantes, ou seja, os Governos ou Organizações Internacionais.

c) Consideranda: indica a motivação que leva à celebração do tratado. Em se tratando de acordo complementar, o acordo básico deve ser aqui mencionado.

d) Articulado: indica o fulcro do tratado, as disposições em artigos numerados.

e) Fecho: indica o lugar e a data da celebração do ato, a língua em que se acha redigido e o número de exemplares originais.

f) Assinatura: pelo Presidente da República, pelo Ministro de Estado das Relações Exteriores ou por outra autoridade, desde que munida de plenos poderes específicos.

g) Selo de lacre com as armas das Partes Contratantes.

Para evitar questões de precedência de assinatura dos atos internacionais bilaterais, adota-se o sistema de inversões ou alternâncias, que consiste em cada Parte ocupar o primeiro lugar, no exemplar que ficará em seu poder. Os atos multilaterais seguem, habitualmente, a ordem alfabética dos nomes dos países.

2 – ACORDO POR TROCA DE NOTAS

Os acordos por troca de notas consistem em notas diplomáticas tradicionais, que podem ser:

a) notas idênticas de mesmo teor e data;

b) uma nota de proposta e outra de aceitação, preferivelmente com a mesma data.

3 – MEMORANDO DE ENTENDIMENTO

O memorando de entendimento é semelhante ao acordo formal, com exceção do articulado, que é substituído por parágrafos numerados com algarismos arábicos. Seu fecho é simplificado e não leva selo de lacre.

4 – ATOS MULTILATERAIS

Os tratados e as convenções multilaterais, quando negociados sob a égide de uma organização internacional, seguem princípios por ela estabelecidos. Geralmente, no entanto, o padrão é o mesmo utilizado pelos tratados e acordos bilaterais.

Tramitação

1 – PROJETO

Toda negociação de ato internacional deve ser acompanhada por funcionário diplomático, segundo o artigo 1º, III, do Anexo I do Decreto nº2.246, de 06/06/97, que aprova a estrutura regimental e indica a natureza e competência do Ministério das Relações Exteriores. O texto final do ato internacional deve ser aprovado, do prisma jurídico, pela Consultoria Jurídica e, sob o aspecto processual, pela Divisão de Atos Internacionais.

Terminada a negociação de um ato bilateral, o projeto, por vezes rubricado pelos negociadores, vai à apreciação das autoridades dos respectivos países. A minuta rubricada indica tão somente concordância preliminar.

A negociação de tratado multilateral no âmbito de uma organização internacional é realizada conforme os procedimentos da organização, devendo a Delegação brasileira observar as instruções específicas da Secretaria de Estado.

Aprovado o projeto, a Divisão de Atos Internacionais realiza a revisão e o cotejo dos textos nos diversos idiomas, bem como a feitura dos atos originais a serem assinados. As providências necessárias à cerimônia de assinatura cabem também à DAI, que, para tanto, articula-se com o Cerimonial, com o Gabinete do Ministro de Estado e com o Cerimonial da Presidência da República, conforme o caso.

2 – ASSINATURA

A assinatura é uma fase necessária da processualística dos atos internacionais, pois é com ela que se encerram as negociações e se expressa o consentimento de cada parte contratante. Segundo o artigo 7º da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, a adoção ou autenticação de texto de tratado, bem como a expressão de consentimento em obrigar-se pelo mesmo, deve ser efetuado por pessoa detentora de plenos poderes. Exclui-se de tal regra para os tratados em geral, os Chefes de Estado, Chefes de Governo e os

Ministros das Relações Exteriores. Portanto, a capacidade de os outros Ministros assinarem quaisquer atos internacionais deriva de plenos poderes específicos para cada caso.

A Constituição Federal estipula que é competente para celebrar atos internacionais em nome do Governo brasileiro o Presidente da República (Art. 84, VIII). Ao Ministro de Estado das Relações Exteriores cabe "auxiliar o Presidente da República na formulação da política exterior do Brasil, assegurar sua execução e manter relações com Estados estrangeiros, organismos e organizações internacionais" (parágrafo único do art. 1º do Anexo I do Decreto nº 2.246, de 6 de junho de 1997).

Qualquer autoridade pode assinar um ato internacional, desde que possua Carta de Plenos Poderes, firmada pelo Presidente da República e referendada pelo Ministro das Relações Exteriores. A elaboração da referida carta cabe à Divisão de Atos Internacionais, que age mediante pedido formal.

A única exceção à regra geral da obrigatória apresentação dos plenos poderes é a que se refere aos atos bilaterais ou multilaterais firmados pelos Embaixadores Plenipotenciários acreditados.

Carta de credenciamento é o documento que designa delegação para participar em encontros e conferências internacionais, autorizando o chefe da delegação a assinar a ata final. Por vezes, contém cláusulas outorgando, também, plenos poderes. O documento em questão, assinado pelo Ministro das Relações Exteriores, é elaborado pela DAI.

3 – SUBMISSÃO AO CONGRESSO NACIONAL

Em regra, todos os atos bilaterais ou multilaterais estão sujeitos, por determinação constitucional, à aprovação pelo Congresso Nacional. O Ministro das Relações Exteriores submete exposição de motivos sobre o assunto ao Senhor Presidente da República, acompanhada de mensagem ao Congresso, com cópias autênticas do original em português, no caso dos atos bilaterais, e com cópias autênticas traduzidas do texto, no caso dos atos multilaterais.

4 – TRÂMITES

Aprovada e assinada a mensagem ao Congresso pelo Presidente da República, o ato internacional é encaminhado para exame e aprovação, sucessivamente, pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal.

Antes de ser levado aos respectivos Plenários, o instrumento é avaliado, em ambas as Casas, pelas Comissões de Constituição e Justiça e de Relações Exteriores e por outras Comissões interessadas na matéria.

5 – APROVAÇÃO

A aprovação congressual é materializada por Decreto legislativo, assinado pelo Presidente do Senado, publicado no Diário Oficial da União.

Procedimentos para a Entrada em Vigor

Publicado o Decreto legislativo, iniciam-se os procedimentos cabíveis para a sua entrada em vigor, especificados a seguir:

ATOS BILATERAIS

1 - TROCA DE NOTIFICAÇÕES

Dando-se a entrada em vigor por troca de notificações, pode-se passar, de imediato, nota à Embaixada da outra parte acreditada junto ao Governo brasileiro. Em não havendo esta, a nota é passada pela Embaixada do Brasil acreditada junto à outra parte. Em último caso, a notificação é passada pela Missão brasileira junto à ONU à Missão da outra parte contratante.

2 - TROCA DE CARTAS DE RATIFICAÇÃO

Caso a entrada em vigor se dê por troca de instrumentos de ratificação, deve-se aguardar a conclusão dos trâmites internos de aprovação por ambas as partes, para realizar-se a cerimônia da troca.

ATOS MULTILATERAIS

1 - RATIFICAÇÃO

Relativamente aos tratados multilaterais, a vigência interna no direito brasileiro depende:

a.da assinatura do tratado pelo Brasil;

b.aprovação do Congresso Nacional;

c.do depósito do instrumento de ratificação, por parte do Brasil, junto ao Governo ou organismo internacional com funções de depositário;

d.da vigência internacional do ato;

e.do decurso de prazo após o depósito, caso haja estipulação nesse sentido.

2 - ADESÃO

Caso o Brasil não seja signatário do tratado multilateral, o procedimento para tornar-se parte, especificado nos itens "a" e "b" do processo de ratificação, consiste no depósito de instrumento de adesão. A adesão tem a mesma natureza jurídica da ratificação.

3 - ACEITAÇÃO

Há casos, em que o tratado se refere a depósito de instrumento de aceitação. Em última análise, trata-se de formalidade similar à ratificação.

Promulgação

A validade e executoriedade do ato internacional no ordenamento jurídico interno brasileiro se dá mediante sua promulgação e publicação no Diário Oficial da União. A promulgação é feita por decreto do Executivo, assinado pelo Presidente da República e referendado pelo Ministro das Relações Exteriores, acompanhado de cópia do texto do ato. O ato internacional, que dispensou a aprovação congressual, como os acordos meramente interpretativos de um tratado já vigente, ou que estabeleçam bases para negociação futura, ou que decorram lógica e necessariamente de tratado vigente, é objeto apenas de publicação.

Registro nas Nações Unidas

Os atos internacionais bilaterais, após entrarem em vigor, são encaminhados pela DAI à Missão do Brasil junto às Nações Unidas em Nova York para serem registrados junto ao Secretariado Geral das Nações Unidas.